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广东省工会经费收缴管理暂行办法》解读——兼议“工会建会筹备金”
广东瀚诚律师事务所 彭小坤
本文己发表于HR730
近日有关部门下发了《广东省工会经费收缴管理暂行办法》（以下简称《办法》），该《办法》2013年7月1日生效，其中许多规定令人困惑不解，笔者就其要点问题解读如下：
一、《办法》是否需要强制执行？
《办法》涉及的部门有三个，分别是广东省总工会、广东省地方税务局、中国人民银行广州分行，后两者是行政部门，但前者不是，同学们需要留意的是文号：粤工总〔2013〕63号，这才是关键，这说明《办法》不是法规，不是规章，所以无需强制执行。
有人主张，《办法》虽然不是法律法规，但至少也是政策啊，中国不是有法依法，没法依政策么？但是这是工会的政策，不是行政部门下发的规范性文件。
可是，为什么广东省地方税务局和中国人民银行广州分行会联合行文呢？这两个不是行政部门么？这是因为工会系统想通过税务系统“代收”费用，所以要协调这两个部门，同时也有利用这两个部门给用人单位施加压力的意思，说是借船出海也行，说是狐假虎威也差不多。
二、工会经费包括工会建会筹备金么？
《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）第42条对工会经费的来源有明确规定：包括（一）工会会员缴纳的会费；（二）建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费；（三）工会所属的企业、事业单位上缴的收入；（四）人民政府的补助；（五）其他收入。《中国工会章程》也作了类似规定。这些规定中就没有工会建会筹备金一说，所谓建会筹备金的规定来源于全国总工会办公厅《关于基层工会组织筹建期间拨缴工会经费（筹备金）事项的通知》（总工办发[2004]29号），该通知规定“根据《中华人民共和国工会法》第十一条和第四十二条的规定，上级工会派员帮助和指导尚未组建工会组织的企业、事业单位、机关和其他组织（以下简称为有关单位）的职工筹建工会组织，自筹建工作开始的下个月起，由有关单位按每月全部职工工资总额的2%向上级工会全额拨缴工会经费（筹备金）。上级工会收到工会经费（筹备金）后向有关单位开具‘工会经费拨缴专用收据’，有关单位凭专用收据在税前列支”，可是《工会法》第11条规定的是“基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会批准”、“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠”，而第42条除了规定前述工会经费的来源外，另外也只是规定“前款第二项规定的企业、事业单位拨缴的经费在税前列支”、“工会经费主要用于为职工服务和工会活动。经费使用的具体办法由中华全国总工会制定”，两个条款没有任何授权工会征收什么“建会筹备金”，工会收取这笔费用没有任何法律依据。而且总工办发[2004]29号文利用“工会经费（筹备金）”的表述把两者等同起来，其实是故意扩大工会经费的范围，有违《工会法》和《中国工会章程》。
《广东省工会经费收缴管理暂行办法》如法炮制，先是在第1条规定“为规范和加强工会经费、工会建会筹备金（以下统称“工会经费”）的收缴管理”，把“工会建会筹备金”纳入到“工会经费”的范畴来，其实一样是没有法律依据的。然后再在第5条规定“本省行政区域内建立工会组织的企业、事业单位、机关、其他经济组织和社会组织是工会经费缴费单位；开业或设立满6个月仍未建立工会组织的企业、事业单位、机关、其他经济组织和社会组织是工会建会筹备金缴费单位”、“缴费单位应当依照本办法规定及时足额向地方税务机关申报缴交工会经费”。是不是看得有点晕？是不是感觉必须缴纳“工会建会筹备金”了？秘密在于文字的表述和次序。一开始《办法》就把“工会经费、工会建会筹备金”故意统称为“工会经费”，一是扩大了法定的“工会经费”的范围，二是故意制作混乱，引导你误以为第5条里的的两个“工会经费”包括“工会建会筹备金”。你再读三遍看看，真包括么？没有，因为第5条第1款特意区分开了两类缴费单位，如果是包括，何必区分开来？直接合并规定为“均为工会经费缴费单位”不就得了？其实该款强调有两类缴费单位是为下一款作准备的。第5条第2款规定的“缴费单位应当依照本办法规定及时足额向地方税务机关申报缴交工会经费”最见功力，笔者忍不住击节赞叹：高手，高手，高高手！该规定也是引起大家恐慌的最重要条款。要知道，法律术语中的“应当”就是“必须”的意思，而且主语是“缴费单位”，没有限制性定语，这就意味着两类缴费单位都包括在内。请同学们再看几遍，看出破绽了么？没有？提醒一下，请同学们注意这句话最后面的“工会经费”这四个字。看懂了吧？这里的“工会经费”承接着上一款的“工会经费”，其实就是法定的“工会经费”，也就是建立了工会的单位依法需要缴纳的“工会经费”。结合上下文，第5条第2款就解读成了“建立了工会的工会经费缴费单位应当依照本办法规定及时足额向地方税务机关申报缴交”，次序一倒过来，你就看明白了，对不？人家可没说“工会建会筹备金缴费单位应当依照本办法规定及时足额向地方税务机关申报缴交”，都是你自己的误解，你按自己的理解去税务局缴纳“建会筹备金缴费”是你的自愿行为，税务局没有强迫你，工会也没有强迫你，对不对？
《办法》起草者确实下了功夫，笔者解读得也好辛苦，都不容易。其实还有一个更简单的解读法：一份工会文件能为企业公民设立缴费义务么？答案显而易见是否定的，所以也就可以略过上述苦涩不堪的文字了。
三、必须要向税务局申报工会经费么？
据笔者所知，税务局没有强制性要求用人单位必须向其申报工会经费的文件，因为这是没有法律依据的。《办法》尽管规定什么“工会经费由地方税务机关代收”、“缴费单位应当依照本办法规定及时足额向地方税务机关申报缴交工会经费”、“工会经费收缴实行属地管理，由缴费单位直接向所在地地方税务机关申报缴费”、“工会经费实行按月申报缴费。缴费单位应于每月15日前，如实填写申报表，在向所在地地方税务机关申报纳税时一并申报缴交上月应缴的工会经费”，但《办法》不是法律，就算是建立了工会的用人单位，也无需执行这份文件。不报又怎么了？不报《办法》也只敢规定“缴费单位逾期未申报缴交工会经费，由所在地地方总工会牵头，会同地方税务机关催报催缴”，有法律责任么？不可能。“欠费单位在催缴限期内仍未补缴的，地方总工会可以向所在地人民法院申请支付令、提起诉讼和申请强制执行”中的“欠费单位”是指建立了工会而不依法拨缴工会经费给本单位工会的单位，与是否通过税务局缴纳没有任何关系。《工会法》第43条明确规定“企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行”，文件起草者把这条规定稍加改造，放到《办法》“监督检查”一章里，再次展示了高超的文字技巧。
现行各地委托税务局“代收”的模式不是具体行政行为，是简单的委托民事法律关系，而且也只是工会一家之言，税务局配合而已，税务局敢下文件么？肯定不敢。如果用人单位按工会的要求去税务局申报工会经费，则理解为双方共同委托税务局代收，如果用人单位直接向本单位工会支付工会经费也不会有任何问题，所以《办法》从头到尾没有任何这方面的强制性规定，只是故意让人看得糊里糊涂而已。
深圳工会也有类似规定，文件名称是《关于全市企事业单位应拨缴工会经费由市地税局代收的通知》，该通知称“自2008年1月1日起，深圳市企事业单位应拨缴工会经费由市总工会委托深圳市地方税务机关代收”，都执行了么？应该没有，因为本来就无需执行，笔者就见过不少单位至今还是自己直接拨缴费用给工会，没有通过市地税局代收。同样，深圳工会也只敢规定“对拒不拨缴工会经费的，工会可向人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行”，看来工会系统心里都有数。
四、不成立工会会不会产生“工会建会筹备金”呆账？
《办法》第28条规定：“拨缴建会筹备金的缴费单位，自本办法实施之日起三年内建立工会组织的，其应分成部分全额返还；三年后建立工会组织的，建会当年的分成部分返还，建会以前年度的分成部分按全国总工会《工会经费呆账处理办法》的规定处理”，所以有单位问：如果我们不及时成立工会的话，则应分成部分将按“呆账处理”，“呆账处理”意味着什么？如果我们坚持不成立，则三年内白白地就被贡献了全员工资的2%，那么三年后呢，又会怎样？
笔者认为，工会收取“工会建会筹备金”本来就没有任何法律依据，何来呆账？用人单位如果出于种种顾虑和原因，主动自愿去向税务局申请拨缴的“工会建会筹备金”，那是另外一回事。而且就算如此，也不应该有呆账问题。中华全国总工会《关于工会财务管理体制和经费分成的暂行规定》规定：“基层工会分成不少于百分之六十；省、县（市）两级工会不超过百分之三十五，各留多少由省、市、自治区总工会决定；上交全国总工会百分之五”（2004年全总对此进行了调整：“鉴于2001年新修订的《工会法》已明确规定，基层工会不再承担工会专职人员的费用，由所在单位支付。据此，从2004年起，基层工会经费分成比例，由原规定不少于60%调整为不少于40%。具体比例，由各省级工会(含铁路、民航、金融产业工会)根据本地区(产业)实际情况自行确定”），但这个分成制度也只是适用于依法收取的“工会经费”，“工会建会筹备金”完全不属于“工会经费”范围，何来分成？自愿缴纳“工会建会筹备金”的单位从财务上讲确实有“应收账款”，至少是60%那部分，但相关工会真敢按呆账处理，把60%应付款抹掉的话，一告一个准。再说了，这笔钱按全总的规定是分给“基层工会”的，用人单位都没有“基层工会”，怎么做账啊？转念一想，《办法》又没规定一直没工会的该如何处理，不就是只要不建立工会就不会有这事了么？恍然大悟！
